Impacto de la inflación en los contratos públicos y la insuficiente regulación en materia de revisión de precios
A raíz de la reciente guía normativa publicada por la OIRESCON, sobre el impacto de las últimas crisis en la contratación pública
La OIRESCON ha publicado recientemente una guía en la que se resumen las normas aprobadas para combatir el impacto que las últimas crisis han causado en la contratación pública (https://www.hacienda.gob.es/RSC/OIReScon/estudios-guias-protocolos/guia-normativa-crisis.pdf).
Del contenido de la guía se desprende que gran parte de las medidas adoptadas por las Administraciones en materia de contratación pública derivan del plan de respuesta europeo a la crisis provocada por el Covid-19, denominado Instrumento de Recuperación Next Generation EU (Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 y del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021). Este instrumento ha sido desarrollado a nivel nacional por el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Real Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre).
En lo referente a contratación pública, los instrumentos precitados se centran en insertar mecanismos para que las administraciones liciten bajo las premisas del respeto medioambiental, la utilización de energías renovables y el fomento de las tecnologías de última generación e I+D+i, para lo cual se utilizará un extraordinario montante económico puesto a disposición de los Estados Miembro.
Asimismo, mediante los planes de Recuperación se introducen instrumentos de control de la contratación pública con el objetivo principal de evitar prácticas de corrupción y hacer una mejor gestión del presupuesto público, y se contemplan modificaciones que afectan a los distintos procedimientos de contratación (reducción de plazos, ampliación de supuestos, facilidad para utilizar la tramitación de urgencia, reducción de plazos para recurrir, etc.). Ha de tenerse en cuenta que de entre estas medidas hay algunas de carácter permanente y otras temporales, por lo que su vigencia decaerá en un corto-medio plazo.
Además de las modificaciones legislativas aprobadas para dar respuesta a la crisis del Covid-19, la guía de la OIRESCON recoge la normativa aprobada posteriormente y que busca atajar la crisis por incremento de precios de materias primas y suministros. De ella destaca que, para compensar los incrementos de precios en las materias primas que vienen soportando los contratistas y que en muchos casos arrasan con la rentabilidad económica de la licitación, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística (modificado mediante Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo y Real Decreto-Ley 14/2022, de 1 de agosto), que regula un mecanismo de revisión extraordinaria de precios aplicable únicamente a los contratos de obra.
Para que proceda la revisión extraordinaria es necesario que concurran diferentes requisitos que se detallan en el artículo 7 del RD-L 3/2022. En concreto, se exige que el incremento del coste de los materiales empleados para el contrato de obras haya tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante su vigencia hasta su finalización, esto es, una vez formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final. Se entiende que existe tal impacto cuando el incremento del coste de los materiales siderúrgicos, materiales bituminosos, aluminio o cobre, calculado aplicando a los importes del contrato certificados en un periodo determinado, que no podrá ser inferior a un ejercicio anual ni superior a dos ejercicios anuales, su fórmula de revisión de precios si la tuviera, y, en su defecto, aplicando la que por la naturaleza de las obras le corresponda de entre las fijadas en el Real Decreto 1359/2011, de 7 de octubre, exceda del 5% del importe certificado del contrato en ese mismo período.
El RD-L 3/2022 puede ser complementado a nivel autonómico por las normas que cada comunidad apruebe, y que en todo caso han de respetar los requisitos mínimos marcados por dicho Real Decreto-Ley
Respecto de lo anterior, consideramos que esta normativa ha resultado insuficiente y poco práctica para dar solución al problema del incremento de precios, dado que no sólo no es aplicable a todas las modalidades contractuales, sino que además los requisitos exigidos son estrictos. La consecuencia de ello es que muchos contratistas se ven obligados a utilizar los mecanismos tradicionales habilitados por la LCSP (revisión de precios ordinaria, reequilibrio económico o modificación contractual), para tratar de preservar su rentabilidad económica. Hay que tener en cuenta, no obstante, que estos mecanismos también precisan del cumplimiento de unos estrictos requisitos que frecuentemente impiden su adopción definitiva, por lo que en multitud de casos el contratista se ve irremediablemente abocado a elegir entre continuar en el contrato soportando pérdidas económicas; o a resolverlo anticipadamente, con la penalización que ello conlleva.
La anterior situación no sólo supone un problema para los contratos que se encuentran en ejecución, sino que también conlleva una falta de iniciativa de los contratistas en la participación en licitaciones, debido a la escasa rentabilidad económica derivada del incremento de precios y la inseguridad económica causada por el estricto régimen normativo de la revisión de precios. El resultado no es otro más que el aumento de licitaciones públicas que resultan desiertas.
A la vista de que la incertidumbre económica y las crisis provocadas por la inflación y la Guerra de Ucrania se mantendrán a medio-largo plazo, se prevé que se suceda la aprobación por parte de las distintas instituciones (Unión Europea, gobiernos nacionales y autonómicos) de nuevas normas con las que se busque paliar los efectos perniciosos de dichas crisis.
Por último, y respecto de la crisis causada por la inflación que conlleva el incremento de precios en las materias primas y la posible pérdida de rentabilidad económica de los contratos públicos, consideramos necesaria la aprobación de una norma con la que se consiga el ineludible equilibrio que debe de existir entre el principio de riesgo y ventura que han de asumir los contratistas y la razonable certidumbre económica (mediante la habilitación de mecanismos de revisión o reequilibrio económico adecuados) que necesitan estos para aventurarse a participar en una licitación.
Enrique García Gómez
Abogado
Departamento de Mercanti
